【作者简介】
刘茹，高级工程师，注册城乡规划师，西安市城市规划设计研究院项目负责人
孟洁，高级工程师，注册城乡规划师，西安市城市规划设计研究院规划一所所长
摘要
汉长安城遗址区具有遗产保护及乡村振兴的双重属性，其既牵连着千年文脉，又维系着后世传承，重要性毋庸置疑。在新时期国土空间规划背景下，对遗址区进行管控保护、主题展示、文旅融合及传统利用等，实现区域土地利用引导与控制、大遗址保护与乡村建设的协同，才能继续发现和挖掘文化遗产的内涵与底蕴，实现遗址区保护与发展相融合。文章基于汉长安城遗址区保护与发展的现实困境，从战略共赢、底线管控和分类引导3 个方面探讨遗址区保护与发展规划策略，以期推动汉长安城文化遗产成为带动经济转型发展的新增长极，发挥文化遗产增强文化自信、增进文化自觉的积极作用，使汉长安城遗址区真正实现从国家遗址公园向国家文化公园转变。
[关键词]遗址保护；发展；国家文化公园；国土空间规划；汉长安城遗址区
[文章编号]1006-0022(2020)S1-0191-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]刘茹，孟洁．汉长安城遗址区保护与发展规划探索[J]．规划师，2020( 增刊2)：191-196．
0 引言
2009 年12 月，国家文物局制订的《国家考古遗址公园管理办法》( 试行) 中提出“国家遗址公园”的概念，其是指以重要考古遗址及背景环境为主体，具有科研、教育和游憩等功能，在考古遗址保护和展示方面具有全国性的示范意义的特定公共空间。这一概念重点强调了对遗产的文化激活、内容展示和全面保护3个维度。2017 年发布的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》首次提出“国家文化公园”的概念，这一概念主要是针对中国一大批独具特色的大型古代文化遗址的保护需求提出来的，其从萌芽到提出再到发展、完善是一个漫长的过程，并与国家的发展与文化的自信密切相关。国家文化公园建设强调通过整合具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源，实施公园化管理运营，实现保护传承、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐和科学研究功能，形成具有特定开放空间的公共文化载体，集中打造中华文化的重要标志。
作为中国迄今规模最大、保存最完整的都城遗址，汉长安城遗址曾以中国历史上第一个国际大都会和当时世界规模最大都城的形象广为人知。城垣内面积为36km²，建有未央宫、长乐宫、北宫、桂宫、明光宫、建章宫及八街九陌、长安九市等，为同一时期罗马城规模的2.5 倍。2014年6 月，国家将汉长安城遗址中的未央宫遗址作为“丝绸之路：长安—天山廊道路网”的重要组成部分，并已成功申报为世界文化遗产；2017年12月，未央宫遗址被正式列入国家考古遗址公园名单。随着西咸一体化的推进，西咸新区被划归西安市代管，汉长安城遗址保护区正好位于未来发展版图的核心区，是未来大西安的核心区位(图1)。同时，西安市明确将申报创建汉长安城国家文化公园作为汉长安城下一步发展的目标，力争将汉长安城大遗址保护项目列入国家“十四五”规划和国家文化公园体系。创建汉长安城国家文化公园，不仅能完善中国国家文化公园的重要内容，还能提高汉长安城大遗址的管理和保护标准，更好地发挥汉长安城大遗址的价值。那么，在新一轮国土空间规划中如何发挥和利用好汉长安城遗址保护区及周边区域的文化价值，值得深思。
图1 汉长安城遗址范围图
1 汉长安城遗址区保护与发展的现实困境
汉长安城遗址于1961 年便被国务院列为全国第一批重点文物保护单位，陕西省和西安市等各级政府也自觉服从国家与民族利益，从未在其遗址范围内安排重大项目。遗址区以“城市包围乡村”的整体格局被完整保留至今，其中共涉及33 个行政村，村庄总人口为5.4 万，流动人口为7.2万。但随着经济的高速发展，彼时对于汉长安城遗址的保护，成了其释放独特文化效应的枷锁。而相较于一般区域的农村，汉长安城遗址区面临着更为复杂的形势：一方面，村庄发展受到遗址保护的限制，难以按照正常的发展理性进行基础设施建设和产业发展；另一方面，在快速城镇化背景下，村民或集体自发的建设活动对遗址的保护产生了前所未有的冲击。
1.1 保护之名下的城市发展痛点
随着城市化的快速推进，曾经辉煌至极的城池变成了“沉睡”在现代都市一角的遗迹，与外围城市版块严重割裂，成为一片“孤岛”，与人们心目中的“汉长安”相去甚远。
在此背景下，《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025)》提出对于遗址保护范围及遗址建设控制地带的要求，即“区内企事业单位、居民住宅小区和村落的现有建筑不准扩建和改建；在产业调整和城市改造的过程中，逐步拆除和迁移现有建筑”。但企业搬迁后腾留的大量土地因文物保护限制而无法进行开发利用，过分保护所带来的不利影响随之显现，在一定程度上限制了西安市西北方向的发展脚步。从1956 年对汉长安城遗址的考古挖掘到2014 年成功将未央宫遗址申请为世界文化遗产，再到近几年所做的努力，汉长安城遗址保护与发展模式仍处于不断探索之中，目前已经展示的遗迹点和开发的景区主要是未央宫遗址、汉城湖景区和遗址区内的5座博物馆。由于遗址经历了两千多年的风雨侵蚀及人为破坏，地面留存的遗址不多，可观赏性不强，加之其展示和利用方式多以原状和标识展示为主，大多数游客看不懂其蕴含的文化内涵。因此，随着汉长安城遗址区在国家文化公园中的战略地位的明晰，应通过合理的功能分区、制度安排以实现遗址保护与区域发展并举。
1.2 遗址保护、生态保护与村庄发展之间的矛盾尖锐
在历版城市总体规划中，汉长安城的36km²用地一直被作为非建设用地，但随着城市的发展，遗址区四周被城市建设所包围，其内部村庄( 主要是位于石化大道两侧及朱宏路沿线的村庄) 用地被城市建设严重吞噬。遗址区内部的遗址本体与村庄、基本农田等各类用地边界不明晰，存在着相互冲突现象，遗产保护与周边发展不协调，存在部分村庄建设占压遗址及基本农田与遗址重叠的现象。
通过对比2009 年与2018 年的影像图发现，这十年间遗址区内村庄二产用地增加较为明显。现状村庄住宅及设施用地面积合计为5.4km²，产业用地面积为8.67km²，村庄建设用地面积合计为18.19km²，该数据已远远超过《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025)》提出的“控制村落占地面积3.05km²”的规模要求。
经统计，现状村庄建设占压遗址的总用地面积为11.32km²，其中村庄建筑(宅基地、设施用地) 占压遗址的用地面积为2.07km²，产业建筑占压遗址的用地面积为9.25km²。村域范围内基本农田总面积为6.16km²，其中基本农田与文物遗址冲突用地面积为1.89km²，与村庄建设重叠用地面积为0.84km²。
1.3 内部问题错综复杂，民生工程无法保障
受文物保护规划的限制，汉长安城遗址区内的发展受到极大的约束，导致区内没有规划市政基础设施。村民喝的是井水，没有下水道，用的是涝池，也无天然气，耕地没有效益，村民便将其变成垃圾堆放场，村庄原本的农用地流转为其他用地的趋势明显。产业用地多为工业厂房和仓库，且多是低端、污染严重的产业。虽然目前已经对产业用地进行了一定的整治，但是效果不理想，如“大棚房”拆迁整治后，土地无法耕种，已不可能恢复为基本农田，并且基本农田所需的水利浇灌基础设施与文物保护的要求冲突。从未央区作为西安市新的行政中心区和国际化大都市核心区的职能定位来看，汉长安城遗址区作为国家文化公园的定位，要求其在未来的发展中不宜保留过多的基本农田。
2 汉长安城遗址区保护与发展规划策略
国家考古遗址公园的功能