上海寸土寸金,产权面积、空间极尽利用,追求发挥最佳效能,若还不满足怎么办?地面长高长胖、地下挖深外扩屡见不鲜,执法部门对此类违建一般采取拆除或注记措施。
无论拆违或注记,区别“改善居住型”违建和“品质享受型”违建至为关键,具体问题要区别对待,有的放矢。一般情况下,注记是对社会危害小、安全隐患低、在特定条件下形成的、暂时不能拆除或拆除伤及主体建筑的违建做出的行政措施。注记的房产也不是整治的法外之地,是政府以智慧、温和的方式弥补行政救济措施的不足,为弱者打开一扇居住权益之窗,体现了社会的人文关怀。“改善居住型”家庭客观条件差,人多房少,天井就是卧室、厨房,违建本质是改善生存条件,合情但不合法。如果行政救济保障措施没有跟进,强拆可能伤及业主的居住权益,同时有来自社会舆论的同情或当事人阻碍拆除的高风险行为,此时以注记方式既行使了一定程度的惩罚又保护了弱者。
以“恶”性扩张、享受为目的违建,业主往往曲解政府注记善意,安全隐患大,严重危害社会秩序,侵蚀城市公共资源,破坏市场经济秩序。实际执法中对于不配合整改的,拆也拆不了,通常也被动采取注记手段,导致行政“公信力”被质疑,执法权威损耗。这类违建大多基于更高生活品质的追求,注记的后果不影响即得之利,通过注记倒逼业主自觉拆除违法搭建,只有产权交易时才能体现注记后果,执法效率上等不起,也挑战了法律的公平原则。
与注记所限制的交易权相比,上海的使用权诱惑更大,冻结的只是暂时不需要的交易权,对使用权不产生约束力,业主得到了违法行为所带来的实质,因而业主产权冻结也不怕,甘愿被注记也要占有和使用违建,舍小得大,攫取最大实惠。由于解注与否以业主个人需要来决定,相对于当事人的违建“决心”,注记未针对违法行为本身标的,导致违法行为存在时间长。另外缺少算“总账”的手段和注记解除后保留制裁的观察期,存在对执法的严肃性挑战。故注记在某种程度上来说是被动的行政防御行为,制裁标的、方式与手段关联不紧密,罚、治不对等,存在效力不足。
单一行政注记的行为发挥效力极为有限,加上个别单位不敢碰硬较真,多一事不如少一事,在违建行为上做“好先生”,将不符合注记条件的产权也草草注记了事,造成注记等于处罚结束的错觉和认知,某种程度上契合了注记是违建的护身符。
在现实执法中,城管通过单一注记的手段执法倒逼业主自愿拆除违法搭建的效果不明显,需通过注记构建多维度行政制裁标的、方式与手段,对“享受型”违建发挥最大限制效力,从“要我拆”倒逼业主“我要拆”的自我驱动。
一、探索“改善型”违建和“享受型”违建口径
探索家庭成员财产性收入、平均居住面积与所在地平均水平比对的可行性,利用大数据分析,关联数据共享,清查产证共有人及其直系关联人名下的综合性财产和全部住房面积,多部门协同查实情,辨真伪,根据不同地区采取一定上下浮动,对违建性质分类。
二、建章立制,探索多部门法规政策联动
发挥法律法规的普遍约束力效能,防止单一部门单打独斗的被动,在经济、金融、纪检和行政等方面联动,形成多部门参与的法规、政策及措施。正如足球场上的中场、后卫,选点传球,只有系统性